【部门解读】《广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见》解读

政策原文：广东省人民政府办公厅关于推进包容审慎监管的指导意见

　　一、制定必要性

　　（一）贯彻落实党中央决策部署的需要。中央《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出要探索包容审慎监管执法方式。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出要完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》（国函〔2020〕96号）以及《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号）要求在全国范围内各领域实施包容免罚清单模式，制定并发布多个领域的包容免罚清单。

　　（二）解决行政执法中存在突出问题的需要。近两年来，我省不断加强行政执法规范化建设，执法能力和水平有了较大提高，但仍然存在执法不作为、乱作为、“一刀切”等问题，制约经济高质量发展，难以回应人民群众对法治化营商环境的新期待。2022年1月24日，中央依法治国办法治政府建设督察第六督察组反馈意见也指出了我省执法不规范、暴力执法、逐利执法仍有发生。为此，有必要在我省全面实施包容审慎监管，转变执法理念，创新执法方式，切实提高执法规范化水平，增强人民群众权利获得感。

　　二、主要内容

　　主要内容分三大部分：

　　（一）行政执法总体要求。明确了指导思想以及执法为民、依法行政、教管结合、创新方式、严控风险等五项基本原则。

　　　（二）推进包容审慎监管的主要任务。一是依法全面规范履行法定职责。依法规范监管行为，加强权利保护，强化监管职责，严格合法性审核。二是完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。推行行政执法减免责清单制度，推行涉企“综合查一次”清单制度，探索执法“观察期”制度，推行信用监管，推行非现场监管，加强行政执法协作。三是坚持综合施策，防止“一刀切”执法。要求实行精准稳妥执法，注重信赖保护，审慎实施执行措施，完善执法评估纠错机制。四是加强执法监督，促进行政权力规范透明运行。要完善行政执法协调监督工作体系，规范罚没财物管理，严格落实行政执法责任，全面推进执法监管网络化、智能化。

　　（三）工作要求。要求各地区、各部门要加强组织领导，按时编制并公布减免责清单，提供便捷高效公共法律服务。

　　三、推行行政执法减免责清单制度背景及要求

　　推行减免责清单是基于执法监管目的提出的新要求，是合理原则、过罚相当原则、惩罚与教育相结合原则的综合体现，符合包容审慎的执法理念，切实防范行政执法“一刀切”。包容是指对当事人的违法行为不能简单粗暴直接制裁，尤其是面对新业态新模式，但包容不意味着放任不管，而是审慎监管，要综合考量作出过罚相当的执法决定。

　　2020年《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》中首次明确提出推进多领域实施包容免罚清单。2021年新修订的《行政处罚法》增加第三十三条规定了首违不罚、轻微不罚、无主观过错不罚，为推行减免责清单提供了法律依据。接着《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》再次强调各地区、各部门根据实际制定发布多个领域包容免罚清单。近年来我省各地各部门也都陆续制定公布了免罚清单，如省交通运输厅在交通执法领域实行免处罚、免强制清单执法。又如广州市、中山市在多个执法领域推行免处罚清单。

　　结合我省实际，《指导意见》增加了免强制清单制定要求。对符合《行政处罚法》关于从轻、减轻、不予行政处罚的依法编制免处罚、从轻处罚、减轻处罚清单，对符合《行政强制法》关于依法审慎实施行政强制规定的依法编制免强制清单。但对利用公共卫生事件或者突发事件实施囤积居奇等违法行为的，对食品药品等关系群众切身利益的重点执法领域以及潜在风险大、可能造成严重不良后果的要加大执法力度，加强日常监管。同时要求减免责清单事项要统一采用广东省政务服务事项管理系统记载的行政权力事项名称，为后续加强信息化执法监管打下基础。

　　四、什么是“综合查一次”？

　　推行“综合查一次”的主要目的是为防止行政执法部门随意检查、检查扰企、执法扰民问题。《广东省行政检查办法》第十七条首次规定了“综合查一次”制度，要求对同一行政执法主体同一时期对同一检查对象实施多项检查的，原则上应当合并进行；不同行政执法主体需要对同一检查对象进行多项检查并且内容可以合并完成的，原则上应当组织联合检查。为进一步优化营商环境，推动解决困扰市场主体的行政执法检查过多过频，加强“综合查一次”制度可操作性，《指导意见》进一步明确由市、县两级市场监督管理部门牵头会同本级生态环境、应急管理等涉企检查任务重的部门，制定“综合查一次”企业清单，并于每年3月底前制定年度联合检查计划，制作个性化联合检查表单、细化检查流程，明确检查事项，开展涉企“综合查一次”，切实做到“一次检查、全面体检”。推行涉企“综合查一次”制度是我省扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务的重要举措，将为优化法治化营商环境提供法治新动能。

　　五、如何推行非现场监管？

　　非现场执法，一般指运用现代信息技术手段，以在线视频、在线笔录、在线监测、在线监控、智能图像分析、大数据预警等方式，实时、非实地开展行政检查、行政处罚等执法活动。全面推行非现场执法方式，既是加强和创新事中事后监管方式，尽量减少对市场主体不必要的现场干扰，打造法治化营商环境的需要，也是当前疫情防控常态化条件下，有效减少执法现场接触，实现线上线下一体监管的有效途径。

　　目前，省司法厅、省政务服务数据管理局已经依托行政执法“两平台”“粤政易”“粤商通平台”“粤执法”开发了非现场执法系统，为各级行政执法主体开展在线实时非现场检查、在线实时制作调查笔录、在线核查电子证照、在线备案、在线告知、在线送达等提供技术支撑。行政执法主体对于行政管理领域多发易发、直观可见且依托信息化设备设施能够辨别、易于判断的下列场景，可以通过非现场执法系统开展执法：（1）当事人按照行政执法人员要求，自行拍摄照片、视频，可以满足行政检查需要的；（2）当事人按照行政执法人员要求，自行拍摄照片、视频，可以满足行政许可现场勘验、核查需要，以及行政许可事后监管要求的；（3）行政许可登记年检、年审等可以开展在线备案核查的；（4）当事人有正当理由，无法前往行政执法主体指定地点接受有关案件调查询问的；（5）疫情防控需要，不适宜开展现场接触性执法活动的。

　　行政执法主体实施非现场执法应当严格执行《行政处罚法》《行政许可法》《个人信息保护法》和《广东省行政检查办法》等规定，确保行政执法行为合法规范。对非现场执法难以有效监管的，应当及时开展现场执法，严禁行政不作为。

　　来源 : 广东省司法厅